台灣淡江大學中國大陸研究所教授、海峽兩岸學術文化交流協會副理事長 潘錫堂

台行政部門官員鄧振中於日前和美國副貿易代表畢昂奇視頻會議後，蔡當局立即動員四人召開記者會，宣布雙方達成「台美21世紀貿易倡議」重大成果，自稱是30年來歷史性突破，更解讀這是達成雙邊貿易協議（BTA）的「積木」，甚至還出現一些吹捧的評論如：有助台灣加入CPTPP和IPEF（印太經濟架構）等等。然而，台灣工商業的回應則是「牛肉在哪裏？」他們想要BTA或FTA，但蔡當局端出來的總是永遠堆不完的積木。尤其看到有些評論連「什麼是倡議」都搞不清楚就歡喜莫名，能不為台灣的未來感到憂心嗎？

美國給了台灣「安慰獎」

其實，在經貿領域，台灣常過度迎合美國的政策，只求「大內宣」效果，實質進展卻淪為次要目標。由於美國顧忌大陸壓力及為了爭取東南亞國家參與，台灣被排除在美國主導的「印太經濟架構」之外，對台灣而言堪稱爭取參與區域經濟整合的重大挫敗，美台日前宣布的「21世紀貿易倡議」基本上是彌補台灣未能納入IPEF的「安慰獎」。對美國而言，沒有市場開放的經貿協定，不需國會審議通過，可以爭取時效；而且「台美21世紀貿易倡議」的11項議題，將採取先談好先簽署，逐步生效「堆積木」的方式，可以提早實現經貿利益。

為何稱為「倡議」？即是首先提出建議、發起做某件事，旨在跳脫傳統的貿易協定，使美方在新的框架下有更多的施展空間。「台美21世紀貿易倡議」堪稱「類IPEF」，在「倡議」的11項議題中，有許多是和IPEF重疊的，包括氣候變遷、供應鏈、勞工權益、反貪腐等。相較於IPEF，「台美21世紀貿易倡議」仍有相當多實質的貿易談判空間，同時也看到美國這一波來勢洶洶，蔡當局在欣喜之餘，實應嚴陣以待。尤其，雙邊談判向來都是不對等談判，強者如美國對弱者皆是予取予求；但在多邊架構下，則是眾怒難犯，強者常無法為所欲為。多年來在台美的「貿易暨投資架構協定」（TIFA）框架下，台方在雙邊經貿談判中吃盡了美國霸凌的苦頭，蔡當局經貿官員竟還能喜不自勝？

協議以美國利益為優先

值得注意的是，究竟「台美21世紀貿易倡議」對台灣是好還是不好？其實，所有的貿易談判都是互相讓利、有拿也有給。但是和美國談判，對方常常挾龐大市場的優勢，但這不表示台灣就得處處忍讓。尤其，「台美倡議」11項議題，一看便知那是美方提出的清單，完全基於美方利益，除了大多環繞在美國關切的項目，其他如反貪污、推動以勞動為中心貿易及協助中小企業貿易，則是具有美國特色的議題。

儘管美國在這11項議題中的意圖十分明顯，就是「美國利益」優先：農業、供應鏈、貿易便捷、勞工權益、環境和氣候變遷等都是美國的諸多要求。台灣除了守住底線之外，更要有策略性的反守為攻，在美國弱點上進行突擊，例如美國面臨的通貨膨脹、勞動力短缺、芯片荒等方面，相信應該可以有更進一步對台灣有利的談判進展。此外，美國貿易代表署最近表示，「台美倡議」的談判進展，可能會超過IPEF。若真是如此，則與IPEF重疊性高的「台美倡議」，美方期盼能產生先行的示範效果。然而，台灣也應注意「台美倡議」一些「制中」成分高的議題，應先評估對台灣的利弊得失，避免成為美中對抗的籌碼與棋子。

總之，「台美倡議」的11項議題，標榜達成「高標準承諾」及有意義的經濟成果，都是以美國關切的事項為出發點，目標在保護美國勞工及商業利益，但卻缺乏關稅減讓、市場准入等條款，就是刻意與BTA保持距離。台灣當務之急應是與美談判簽訂BTA。意外殺出的「台美倡議」打亂了台灣的布局與節奏，與自1994年即已設立的TIFA平台也可能扞格不入，疊床架屋只是創造出更多的幻想空間。有人以為「台美倡議」是台灣沒被納入IPEF後，美國賞賜的一顆糖，其實美國起初即沒打算讓台灣入IPEF，其所要的議題又難以被IPEF所有成員接受，因此美國先挑一個聽話的台灣要其照單全收，然後再以之作為範例，要求IPEF成員盡量接受其所提議題，此乃美國慣用的手法，這樣一來，台灣就淪為美方謀略中的棋子與工具。